原告正阳县某副食店不服被告正阳县市场监督管理局行政处罚决定案

——程序正当性原则

正阳县人民法院行政庭乐娟

  关键词    退还时间约定  形式  履行条件  履行期限

  裁判要旨

被告作为食品安全监督查处的行政机关，其在执法查检中一定要坚持程序正当性原则，做到事实清楚、证据充分、适用法律正确。本案系因原告的经销商被查出经营的食品不符合食品安全标准引起，被告在对原告进行调查时，并未将其在经销商中所进行的鉴定报告及后来所作出的处罚决定书告知原告，严重剥夺了原告的知情权和申请复检的权利，不符合行政的程序正当性原则，因此对原告所作出的处罚程序违法、事实不清、证据不足。

相关法条

《中华人民共和国食品法》第六条第二款

《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第六项：

《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第四项

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条

案件索引

一审：正阳县人民法院（2019）豫1724行初102号行政判决（2020年6月10日）

二审：驻马店市中级人民法院（2020）豫 17 行终 128 号行政判决（2020年10月20日）

基本案情

原告正阳县某副食店诉称，2019年7月10日，被告正阳县市场监督管理局对正阳县欢乐家园生活超市里销售的乳酸吐司蛋糕进行了监督抽检，该乳酸吐司蛋糕是从原告商店购进的。2019年9月27日，原告接到被告送达的正市监食（2019）Ａ22号行政处罚听证通知书，并于2019年10月9日9时30分参加听证。参加听证时，原告提交了涉及产品的生产厂家的营业执照、食品生产许可证、质量检验报告单、邢台锦东食品有限公司发货单，并且阐述了原告已经履行了进货查验，有充分证据证明原告不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明进货来源，依照《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条之规定，应当免予处罚。但被告于2019年10月23日作出正市监食罚（2019）216号行政处罚决定书，决定对原告处罚没收违法所得200元和处60000元罚款。原告认为该处罚决定不符合法律规定：一、根据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条之规定，原告已经充分完成了法定的查验义务，也有充分证据证明原告不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并如实说明进货来源，依法应当免予处罚；二、被告的处罚决定书主张原告销售腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂，并依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条之规定作出处罚，可原告销售的商品均有生产厂家的营业执照、食品许可证、质量检验报告单，并不存在上述情形，且原告并非生产厂家，未触犯该条法律规定，被告适用法律错误。另外，生产厂家收到检验报告后于2019年8月12日申请对抽样商品进行复检，被告于8月15日受理复检申请，却在9月2日，即抽样商品保质期过后第二天才将抽样商品去送检，导致复检不能。该检验报告的效力处于复检不能的非有效状态，不能以此作为处罚依据。综上，请求法院判令：1、依法撤销正阳县市场监督管理局作出的正市监食罚（2019）216号行政处罚决定书；2、诉讼费用由被告承担。

被告正阳县市场监督管理局辩称， 一、正阳县某副食店在生产经营过程中存在违法事实。正阳县市场监督管理局在对正阳县某副食店经营的乳酸吐司蛋糕经过检验发现，该蛋糕中过氧化值项目超标，严重危害人健康，不符合GB7099－2015《食品安全国家标准 糕点、面包》要求，检验结论为不合格，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第六项规定。正阳县某副食店上述违法事实证据确凿、事实清楚；二、正阳县某副食店诉称其履行了进货查验义务，应当依据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条，免于处罚的意见，不应采纳。该条明确规定免予处罚是“可以”而非“应当”，原告主张应当免予处罚属于对法律理解错误；三、正阳县市场监督管理局所做行政处罚程序正当，处罚合理，在程序和实体上并无错误。正阳县市场监督管理局在执法过程中严格遵照法律法规规定，现场检查、查封扣押均有正阳县某副食店相关人员签字确认，所有文书的送达均符合法定程序，亦主动告知正阳县某副食店享有的听证权利并举行了听证。在作出处罚时，正阳县市场监督管理局慎之又慎，举行了重大疑难案件集体讨论座谈会进行讨论，最终严格依照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第四项之规定进行处罚。被告在处罚金额的裁量上，已考虑到原告态度较好，能主动配合执法人员的调查，遂依据法律规定的较低限度进行处罚，不存在滥用裁量权的情形；四、严格保障食品安全、严厉打击食品安全领域违法行为是市场监督管理局的法定职责，国家政策方针亦对食品安全领域高度重视。被告认为原告诉称《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条“生产经营”的含义是“生产”或“经营”的关系。该条规定适用只需满足“生产者”或“经营者”其一即可。因在大多数情况下，食品生产者和零售者是分开的，这就会导致食药部门以同时符合生产并经营的条件而适用该条规定进行处罚的难度加大，对食品的监管产生不利后果甚至漏洞，也与中央加强食品安全监管的指示精神相违背。综上，正阳县市场监督管理局所做（正）市监食罚（2019）216号行政处罚并无不当之处，请求法院依法驳回原告诉讼请求。

法院经审理查明：2019年8月8日，被告正阳县市场监督管理局去原告场所查看其经营食品的相应资质，并调查正阳县欢乐家园生活超市经营的艾维侬乳酸吐司蛋糕（生产日期为2019.05.01）是否在该处购进、购货情况以及销售等相关情况。同日，原告向被告提供了该蛋糕的质量检验报告单、河北邢台锦东食品有限公司向原告出具的载有进货来源、价格和数量的发货单，并对外发出了召回公告。被告随后自2019年8月13日至16日止期间内，分别到正阳县大士多超市、好又多超市、北关旺旺食品超市、王运芬福满多超市进行调查，均未查到各超市经营有案涉乳酸蛋糕的情况。2019年8月15日，被告以其对正阳县欢乐家园生活超市销售的经抽样检验结论不合格涉案乳酸蛋糕系从原告处购进，原告行为涉嫌违反《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（六）项之规定为由，对原告予以登记、立案。2019年9月9日，被告对该案的调查终结。2019年9月24日，被告将本案作为重大复杂案件提交到案委会进行集体讨论。同日，被告作出正市监食听告（2019）A22号行政处罚听证告知书，告知原告拟对其作出处罚的事实、理由、依据及处罚内容。2019年9月26日，原告向被告提出听证申请，并提供采购查验记录、供应商营业执照、生产许可证、出厂检验报告及《食品安全国家标准 食品中过氧化值的测定》。2019年9月27日，被告向原告送达正市监食 （2019）A22号行政处罚听证通知书，通知了原告听证的相关事项。原告在听证中陈述其依法提供厂方的检验合格证明及进货商的资质、来源，履行了进货查验义务和对不合格食品不知情，认为依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条之规定，对商户同一个违法行为不能处以两次处罚，建议被告依据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条对其免予处罚。听证后，被告认为原告在听证中未提供新的证据，建议支持原处罚意见。后经过审批，被告于2019年10月23日作出并向原告送达正市监食罚（2019）216号行政处罚决定书，该决定书认定如下事实：2019年7月10日，正阳县市场监督管理局对正阳县欢乐家园生活超市的乳酸吐司蛋糕进行了监督抽检，经抽样检验，乳酸吐司蛋糕中的过氧化值项目不符合GB 7099-2015《食品安全国家标准 糕点、面包》要求，检验结论为不合格。检验报告签发日期2019-08-03，编号为NO:20192497。正阳县欢乐家园生活超市销售的乳酸吐司蛋糕是从原告店购进的。经调查，被告认定原告的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第六项之规定，认定该事实的证据有：1、现场检验笔录2页；２、询问笔录3页；３、营业执照复印件１页；4、食品经营许可证复印件１页；5、王送芝身份证的复印件１页。被告认为原告销售不符合食品安全校准的食品，在执法人员调查中能够积极配合，没有造成严重的社会危害，依据《中华人民共和国食品安全法》行政处罚裁量标准货值金额不足2000元属于轻微违法，行政处罚标准是没收违法所得……；并处五万元以上七万元以下罚款，结合本案实际情况，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第四项之规定，决定对原告给予以下处罚：１、没收违法所得200元；２、处60000元罚款；共计罚款60200元。原告不服该处罚决定，遂诉至法院。

审理中，被告当庭认可NO:20192497检验报告和对正阳县欢乐家园生活超市作出的正市监食罚 （2019）195号行政处罚决定书没有送达给原告。

另查明，被告于2019年9月29日对正阳县欢乐家园生活超市作出了正市监食罚 （2019）195号行政处罚决定书，正阳县欢乐家园生活超市因不服该处罚决定，已于2019年12月12日向本院提起诉讼。邢台锦东食品有限公司在该检验报告异议期限内，依法向被告提出了复检申请。

裁判结果

撤销被告正阳县市场监督管理局于2019年10月23日作出的正市监食罚（2019）216号行政处罚决定书。

诉讼费50元，由被告承担。

裁判理由

法院生效裁判认为：根据《中华人民共和国食品法》第六条第二款之规定，被告正阳县市场监督管理局享有对食品安全监督查处的职责。本案系被告在对正阳县欢乐家园生活超市进行食品安全监督检查中，对该超市经营的涉案蛋糕进行抽样检验，检验结论不合格，而涉案蛋糕是从原告处购进所引发的。被告依法对原告经营案涉蛋糕展开调查，是维护人民群众食品安全、落实国家食品安全政策、履行法定职责的重要体现。被告作为执法部门，执法中必须严格依照法律相应规定行使其职权、履行职责，保障行政相对人程序性权利的行使，以在社会上起到更好的普法宣传、教育作用。但本案中，被告自2019年8月8日起向原告调查至进行处罚的整个过程中，未向原告送达正阳县欢乐家园生活超市从其处购进的涉案蛋糕系不合格结论的NO:20192497检验报告，亦未将对正阳县欢乐家园生活超市作出的行政处罚决定书向原告送达，违反程序正当性原则，侵犯了原告对该检验报告的知情权及提出异议、复检申请的权利，属程序违法。另外，被告在行政处罚听证告知书、行政处罚决定书中均未列明对原告处罚事实的主要证据中包含NO:20192497检验报告或认定正阳县欢乐家园生活超市经营的蛋糕不合格的正市监食罚 （2019）195号行政处罚决定书，却直接认定原告经营不合格产品这一事实而对其给予处罚，被告作出该处罚决定的主要证据不足。综上，被告作出的正市监食罚（2019）216号行政处罚决定书依法应予以撤销。

案例注解

程序正当原则是当代行政法的基本原则之一，它要求行政机关实施行政行为时依照法定程序进行，不得违反包括回避、公开、参与等规定，保证行政相对人合法权利不受公权力的侵害。包括行政公开、公众参与及回避三个方面，其中行政公开原则，即指除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，行政机关实施行政管理应当公开，以实现行政相对人的知情权。

就本案来说，被告在对原告查处，系因原告的一个经销商经营的产品经抽检认定不符合食品安全标准而引发的，但被告在对原告查处时，并不向原告出示其在前案中鉴定报告，也无将前案被处罚的决定告知原告，而这些都与原告存在着利害关系，原告享有知情权，但被告却不告知原告，有违上述程序正当原则，属严重程序违法，因此做出的行政处罚决定依法应予撤销。

另外，鉴定报告与他案的行政处罚决定关系到本案的事实认定，被告不告知原告，却直接认定原告经营不符合食品安全标准食品的行为违法存在着事实上的证据不足，依法也应予撤销。

综上两个方面，一审法院依据法律规定撤销被告对原告作出的行政处罚决定。在上诉中，驻马店中院则在在原告的经销商另行起诉的行政案件中，即（2019）豫1724行初102号行政判决，认定上诉人采用初次检验结论对原告的经销商作出行政处罚事实依据不足，从而认定本案被告作出的处罚事实依据不足，而维持了原判。

    一审法院成员：审判员  乐娟

编写人：正阳县人民法院徐佳

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