近年来，随着我国城镇化进程的加快，土地征收补偿费用纠纷日益增多，成为影响一个地区经济发展和社会稳定的重要因素。通过调查分析陕州区2016年-2019年承包地征收补偿费用分配纠纷案件，在已有的研究成果基础上，结合笔者在该类案件审判实践中遇到的的问题，对承包地征收补偿费用分配纠纷案件进行综合阐述，力求对该类案件有一个较为基本、全面的总结，并通过引用司法实践及理论界的各种不同观点及处理方法，进行比较分析，提出自己的拙见，以期能寻找出该类案件的解决之路，对今后该类案件的处理具有一定的理论和实践意义。

    一、承包地征收补偿费用分配纠纷案件概况

    （一）承包地征收补偿费用分配纠纷案件基本情况

    2016年1月至2019年12月，陕州区人民法院共受理土地承包经营权纠纷案件128件，其中承包地征收补偿费用分配纠纷案件106件，占比82.8％。审结105件，未结1件。其纠纷类型主要包括婚嫁、承包地流转、独生子女、农转非等类型。在已经审结的105件案件中，适用简易程序审理的为79件，普通程序审理的为26件。其结案方式为判决56件，撤诉27件，驳回起诉12件，调解6件，按撤诉处理4件，判决率为53.3％。

    （二）承包地征收补偿费用分配纠纷案件主要特点

    综合审结的105件案件情况来看，近四年来，陕州区承包地征收补偿费用分配纠纷案件呈以下特点:

    1.案件数量呈阶段性增长

    由于近年来城镇化建设加快，政府征收土地的数量也越来越多，该类案件的数量便也成整体上升趋势。陕州区人民法院受理承包地征收补偿费用分配纠纷案件数分别为8件、18件、38件、41件。

    2.被告主体呈多样性

    在我国，农村集体所有的土地可以由乡镇、村和村民小组三级所有。由于土地所有权主体不一，导致发放征地补偿款的主体也不尽相同。在诉讼中，村委会、村民小组都有可能被列为被告，此类纠纷呈现出被告主体多样化的特点。在陕州区人民法院审结的105件案件中，以村民小组为被告的为28件，以村委会为被告的为46件，以村委会和村民小组为共同被告的为31件。

    3.裁判结果不统一

    2016-2019年陕州区人民法院判决结案的56件案件，其中全部支持或部分支持原告诉求的有42件。而在这42件案件中，最后承担责任的主体问题，就有由村委会单独承担责任，由村民小组单独承担责任和由村委会和村民小组共同承担责任三种判决结果。其裁判理由和结果都不尽相同。

    4.原告取证难度大

    在承包地征收补偿费用分配纠纷中，土地补偿费分配方案一般由村委会或村民小组以会议的形式形成分配方案但只有小部分会形成书面分配方案，大部分会形成口头分配方案，最后仅有一个分配数额表来供大家领取补偿费时签字。即使形成了书面分配方案的，也仅有很少一部分会对外公布张贴。这就导致原告在这类案件中很被动，在诉讼过程中很难向法院提供与案件相关的证据材料，维权困难。

    5.矛盾冲突的尖锐性

    这种矛盾冲突的尖锐性主要体现在二个方面:一是案件涉及人员广。在土地征收中，涉及的往往是一个村民小组甚至一个村的村民，牵涉人员多，一般都是几十户甚至上百户。二是案件调解难度大。原告方认为自己应与其他村民一样享有土地补偿费的分配权，被告方却认为分配方案是村民自治的体现，是多数人的意见，双方当事人有着强烈的对抗性。根据案件审判情况来看，在2016年-2019年陕州区人民法院已经审结的105件承包地征收补偿费用分配纠纷案件中，调解结案的仅6件，多数案件都以判决的形式结案。

    二、承包地征收补偿费用分配纠纷的争议焦点

    （一）农村集体经济组织成员资格的认定问题

    农村集体经济组织成员资格认定产生的矛盾日益增加。由于当前法律规定村集体经济组织有权依法决定征地补偿的分配，且分配是主要针对本集体经济组织成员，而法律又未具体规定村集体经济组织成员资格的认定方法与标准。在经济利益的驱动下，诸如“外嫁女”“农嫁非”、超生子女等特殊群体的利益容易被侵害，村集体往往会通过行使自治权，出台相关规定，限制这些特殊群体的权利，使他们无法参与征地补偿的分配，进而会引发冲突上访，甚至群体性事件的发生，严重影响社会和谐。

    （二）村民委员会和村民小组责任的认定问题

    如前所述，目前各法院各法官对于承包地征收补偿费用分配纠纷案件中，最后承担责任的主体问题都有不同的看法。主要存在两方面的争议:一是村委会和村民小组是属于何种性质的组织？能否独立承担民事责任？二是村委会对村民小组的土地补偿费的分配、使用情况是否存在监管责任？对于第一个问题，有的认为村民小组没有法人资格，不能独立承担民事责任，因此要由村委会承担民事责任，或由村委会和村民小组一起承担连带责任。有的则认为村民小组属于特殊的组织，能独立承担民事责任。对于第二个问题，有的认为村委会对村民小组的土地补偿费有监管义务，当因此发生纠纷时，应由村委会应承担监管不利的责任，和村民小组承担连带责任。而有的则认为，分配方案由村民小组自行决定并自行处理土地补偿费，这是属于村民自治范围，村委会没有监管责任，亦不需承担民事责任。

    （三）承包地流转后征地补偿费用的分配问题

    承包地流转大大提高了土地的利用率，增加了农民的收入，但同时也带来了一些新的问题。例如，承包地流转后征地补偿费用的分配问题。承包土地流转后，被征土地的补偿费用应归属于原承包方还是受让方，法律没有详细规定，这便也成为了司法实践中的争议焦点。有的认为承包地征收补偿费用应归属于原承包方，有的认为承包地征收补偿费用应归属于受让方，还有的则认为应该区分承包地征收补偿费用中的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，再分别归属于原承包方或受让方。

    三、对解决承包地征收补偿费用分配纠纷的探索

    （一）特殊农村集体经济组织成员资格的认定标准

    1.外出务工人员、外出学习人员的资格认定应以其获得生活保障为标准区别对待

    外出务工人员、外出学习人员的资格认定应区分不同情形，一是部分集体经济组织成员因外出务工而离开本村村集体，长时间脱离其村集体的农业生产，在城市从事其他类型的生产活动供其生存，但是，由于他们的户籍仍然留在本村，也没有在其他集体经济组织里获得生活保障，还需依赖本村村集体的承包地作为最根本的生存需求。因此，不能剥夺其集体经济组织成员的资格。二是部分集体经济组织成员因外出求学离开本村村集体，且将户籍迁入学习地，同样地，他们也没有在其他集体经济组织里获得生活保障，需要依赖本村村集体的承包地作为最根本的生存需求，所以，这种情况，也不能单纯的以户籍不在该集体经济组织为由，剥夺其集体经济组织成员的资格。

    2.外嫁女的成员资格认定应以在嫁入地的集体经济组织是否形成固定的收益保障作为认定标准

    我们从以下几种常见的情形为例来讨论:一是原集体经济组织里的妇女出嫁后，户口仍然留在本集体经济组织并没有迁入嫁入地，且原集体经济组织也没有收回承包地，出嫁女也没有在嫁入地的村集体形成固定的农业生产、生活，这种情况应当认定该外嫁女是原集体成员，享有其分配土地征收补偿的权利；二是原集体里的妇女出嫁后，在嫁入地的集体组织里形成了固定的农业生产、生活，并将从此集体土地上获得的收益作为最根本的生活保障，这种情况无论该外嫁女的户口是否迁出原集体经济组织，都应当认定其不再是原集体组织的人，不享有原村集体征收补偿款分配的权利；三是原农村集体经济组织里的妇女嫁入城镇，由农业户口转为非农业户口，这种情况，不管该外嫁女在嫁入地是否形成固定的生产、生活，只要其不享有城镇的社会保障，就应当认定该外嫁女是原集体组织成员，享有其分配土地征收补偿的权利；四是原集体经济组织里的妇女出嫁并将户籍迁入其嫁入地，后离婚回到原出嫁地，但是，户籍仍留在嫁入地所在的集体经济组织，这种情况，应当认定不是原集体经济组织的成员，不享有原村集体土地征收补偿费用分配的权利，除非在其原集体经济组织重新分到承包地。

    （二）村民委员会和村民小组共同制定土地补偿费分配方案，则承担连带责任，反之，两者独立的则独立承担责任。

    首先，民事责任的主体认定方面，村民小组能作为适格被告，能独立承担民事责任。根据《土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理:已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理……”《解释》第二十四条规定，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。由此可以看出，村民小组有权经营、管理集体所有土地，可以讨论决定土地补偿费分配。同时，《民法总则》第九十九条规定:“农村集体经济组织依法取得法人资格。”这就为村民小组成为特别法人提供了法律依据。实践中，村民小组的经济也是独立于村民委员会的，其义务亦自行承担。故村民小组能独立承担民事责任。

    其次，关于两者的责任划分，实践当中，一是两者独立的则独立承担责任。村民委员会对村民小组如何分配土地补偿费不具有监督责任，不应因此与村民小组承担连带责任村民委员会和村民小组均是村民自治组织，其有权各自决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。村民委员会亦不是村民小组的上级行政机构，对其不具有管理监督的责任，故村民委员会应充分保障村民小组的村民自治权，不干涉其土地补偿费分配方案的制定，亦不应因未尽到监督责任而承担连带责任。二是土地补偿费分配方案由村民委员会和村民小组共同制定，则村民委员会应与村民小组承担连带责任。实践中，虽然大部分的土地补偿费分配方案是由村民小组自行制定，但也有部分分配方案是由村民委员会和村民小组共同制定，在这种情况下，由于村民委员会也参与了分配方案的制定，其应为其的民事行为承担相应的民事责任，故应与村民小组承担连带责任。

    （三）承包地流转后征地补偿费应按照有无约定情况予以合理分配

    当前法律法规规定，对征用耕地应以补偿，《土地管理法实施条例》第二十六条明确规定了土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费分别归谁所有。故承包地流转后，应区分不同的补偿费用合理进行分配，地上附着物及青苗补偿费应归受让人所有，而土地补偿费和安置补助费则应分情况予以合理分配。但实践当中对于补偿费用的受让方，受让主体的确定，实践当中情况各不相同，建议应当：

    1.当事人约定优先。当事人约定优先原则是合同法的法律原则和法律精神。若当事人在土地流转之前，签订了流转合同，约定了该土地流转时土地补偿费的归属，若发生征地补偿费用分配争议，就可以严格按照合同的约定确定其归属。按照《土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费为农村集体经济组织所有，说明土地补偿费实质上是对集体土地所有权的补偿，一般要分给本集体经济组织成员，但基于民法与合同法中约定优先的法律原则，若本集体经济组织成员与受让人已经在合同中明确约定征地后土地补偿归于受让人，这是对其实体权利的处分，未违反法律的相关规定，应予支持。

    2.无约定的要严格区分土地流转方式。一是当转包或出租情况下，原承包人仍然是土地承包经营合同的主体，原承包人才是原集体经济组织的成员，故土地补偿费和安置补偿费应该分给原承包人。但是由于土地被征收，原承包人与受让人的合同难以继续履行，导致受让人的利益受损，应给付受让人部分补偿。二是当转让或互换情况下，则要区分是集体经济组织之内的转让或互换还是集体经济组织之外的转让或互换。三是当集体经济组织之内的转让或互换情况下，由于土地补偿费归集体经济组织所有，原承包方和受让方均是集体经济组织的成员，均有资格参与分配。而安置补偿费就应归受让方所有。四是当集体经济组织之外的转让或互换情况下，也就是“以户换户”，由于原有发包人与承包人的土地承包关系已经终止、承包合同主体已经变更，发包人和受让人形成了新的土地承包关系，原承包人也因此退出了原集体经济组织，而由受让人加入，因而应将土地补偿费和安置补助费分配给流转后的土地受让人。

    四、结语

    党的十九大报告提出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。而土地是广大农民生产和生活的根本，是“三农”问题的重中之重，必须要有效解决分配过程中存在的问题，切实保护好农民的权益，为农村的经济健康发展保驾护航。