当前，建立多元的纠纷解决机制成为现代法治社会的一致需求。综合运用诉讼、仲裁、行政复议、申诉、调解等手段和方式，适应不同利益主体的需求，建立解决各类社会矛盾的综合调处体系，成为一种必然选择。因此，人民调解以其在调处大量基层社会矛盾纠纷的独特功能和优势，奠定了其在社会矛盾纠纷调解工作体系中的基础性地位和作用。

一、当前矛盾纠纷发展的主要趋势、特点及成因

笔者对我县2007年以来县法院受理的民事案件作了一个简单的调查统计，以期从中找出若干的规律。经调查，三年来，矛盾纠纷由婚姻、家庭、邻里、继承、赡养生产经营等传统纠纷扩展到征地拆迁、劳资、干群关系、物业管理、医患、环境污染等复杂纠纷。与传统纠纷相比，新型矛盾纠纷上升的趋势加快，比例不断加大，约占总数的51.8％。在农村，影响稳定的矛盾纠纷突出表现为土地承包、房屋宅基地、干群矛盾等。在城镇因企业改制引发的劳资纠纷、征地拆迁安置纠纷、涉法步诉等尤为突出。从总体来看，矛盾纠纷的发展趋势和特点主要表现为以下几个方面：

（一）从纠纷主体看，群体性纠纷激增，组织化程度明显提高。纠纷主体已由单一性向多样化发展，由过去的公民与公民间的纠纷，发展为公民与公民、公民与组织、企事业单位、行政机关以及它们相互之间的利益纷争。而且，很多矛盾主体都相对集中在同一区域、同一行业，有着人员相对较为集中、利益要求基本一致、问题复杂难以处理的特点。

（二）从纠纷类型看，涉及经济性、利益性的矛盾纠纷日益成为主流。据统计，土地承包、征地拆迁补偿、劳务、债权债务等以经济利益诉求为主要内容的矛盾纠纷呈大幅度上升趋势，约占整个社会矛盾纠纷总数的83％。这些矛盾纠纷往往涉及面广，利益主体成分复杂，且涉及政策、法律、经济等方面的专业知识，单靠以情感人、以理服人的传统式调解很难奏效。另外值得注意的是，受眼前利益驱动，部分群众恶意上访，故意扩大事态，向社会、政府转嫁矛盾的趋势明显增加，易形成上访和突发性事件。

（三）从纠纷内容看，矛盾纠纷呈现出复杂性、普遍性，发展呈持续性和反复性。很多矛盾纠纷往往同民事、经济、行政、治安和刑事案件交织在一起，当事人的合法诉求与不合法方式交织在一起，经济利益诉求与维护民主权利的要求交织在一起，历史遗留问题与新问题交织在一起，确定性因素与不确定因素交织在一起，矛盾纠纷涉及范围广、人员多、影响大，跨部门、跨行业、甚至跨地区问题比较突出，各种矛盾纠纷相互渗透、相互影响、错综复杂，仅靠一个单位或部门难以解决。部分矛盾由于不能从根本上解决问题，持续时间长，呈现出反复性。

（四）从表现方式看，矛盾纠纷呈现出对抗性、破坏性、社会危害性普遍增大。近年来，某些矛盾纠纷的尖锐和对立程度不断加剧，许多当事人抱着“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错误认识，情绪失控，行为激烈，越级上访、集体上访，动辄采取拦截车辆、堵塞交通，围堵党政机关等极端方式制造影响，有的利用敏感期赴省进京上访，甚至扬言自残、自杀，社会危害性很大。

（五）从发展过程看，矛盾纠纷呈现出潜伏性和易激化性。有些矛盾纠纷在初发阶段看似温和、平常，但激化时间快、过程短、一触即发，如处置不当，往往激化成大案要案。另外，当前各村普遍存在的由“增人不增地，减人不减地”土地承包政策，促生了大量既无土地又无其他经济来源的农民，要求落实责任田。目前这类纠纷虽然没有爆发，但处在潜伏期，一量爆发，将可能酿成大规模的群体性上访事件，必须予以高度重视。

通过调研发现，当前矛盾纠纷的主要成因有：一是政策因素。随着改革的不断深入，国家相关政策的出台和调整频繁，导致利益格局的变化和冲突加剧，一些历史遗留问题集中爆发；如部分退伍军人和民办教师、提前离岗和退休工人要求提高待遇问题、涉及农业政策的土地承包问题等表现突出。二是体制变革因素。社会制度变革及由此产生的经济政治利益调整，使部分群众的利益受损，而当前社会保障体系不健全、不完善，严重影响了这部分群众的工作生活秩序，甚至使他们陷入困境，导致部分利益受损群体对政府和现行政策产生强烈的抵触情绪，由此引发的矛盾纠纷。三是城镇化加快和国家建设补偿因素。近年来，随着城镇化建设的加快，涉及城镇建设、道路等征地补偿的矛盾纠纷居高不下。四是干群关系不协调因素。五是行政执法部门不力和执法不公因素。

二、充分发挥人民调解工作的基础性作用是妥善处理和化解当前各类矛盾纠纷的重要途径

调查发现，鉴于当前矛盾纠纷的多发性、复杂性和普遍性的发展趋势和特点，人民调解作为群众自治的一种有效形式，与其他纠纷解决方式相比，在实践中具有独特的功能和优势。

（一）人民调解在和谐社会建设中，发挥着避免和减少人民内部矛盾发生的重要作用。被国外法学界誉为“东方经验”的人民调解符合中国“和为贵”的传统社会文化和思想心理。相比其他矛盾纠纷解决方式，人民调解植根基层、贴近群众，和风细雨，融雪化冰，程序简便、方式灵活，具有平等协商、互谅互让、不伤感情、成本低、效率高的特点，在心理上、程序上、经济上易于为广大群众接受。各类人民调解组织及时有效的调解活动，将基层群众生产、生活中的各种纠纷及时、妥善地予以化解，有利于形成良好的生产、生活秩序，从根本上避免和减少了人民内部矛盾的发生，促进了人际关系的和谐。

（二）人民调解在平安社会建设中，发挥着推动基层民主政治建设、防止违法犯罪的重要作用。调解组织和人员利用他们扎根基层、深入群众的优势，及时发现和化解矛盾纠纷，避免民间纠纷转化为刑事案件和治安案件，在预防违法犯罪方面发挥了独特的预防功能。据统计。目前伤害、凶杀等刑事案件中有70％是由民间纠纷而发生的，搞好民间纠纷“防激化”可以大大减少这类案件的发生。同时，遍布城乡的人民调解组织和广大调解人员在纠纷调解中发现大量犯罪线索，积极协助司法机关有效的打击各类犯罪活动，保障了人民生活的安定和生命财产的安全，为预防和减少犯罪，防止人民内部矛盾激化，保持社会稳定作出重要贡献。

（三）人民调解在推进经济社会全面发展中，发挥着改善人际关系、创造和谐稳定的社会环境的重要作用。民间纠纷牵涉到千家万户，如果解决不好，势必影响经济社会的正常运行，影响人们之间的相互关系和社会安定。即使矛盾纷争用行政、诉讼等手段加以解决了，当事人之间的对立情绪一时之间也很难消除，不可避免地留有或多或少的“后遗症”。而用人民调解的手段去解决，运用说服教育的方法，使当事人之间在平等的地位上，本着互谅互让、公平合理的原则，自愿达成和履行调解协议，就会避免这些弊端的产生。这样，既有利消除社会矛盾，又改善了人际关系，所以说，人民调解是缓解和消除人民内部矛盾的重要途径之一。

（四）人民调解在加强党和政府同人民群众联系中，发挥着反映社情民意、强化执政基础的桥梁和纽带作用。近几年来，随着“大调解”格局的普遍建立，各级党委、政府普遍对人民调解加强了领导，人民调解工作适应市场经济的变化，也有了新的发展和深化。主要表现在工作方式上实现了由单一部门调解向社会各部门共同参与，由职能单一向社会综合化和系统化方向的转变。这些转变带来的另一个重要的变化就是人民调解的社会化功能不断得到强化，调解组织由村、居（社区）调解委员会向上延伸到乡镇（街道）人民调解委员会、县乡人民调解指导委员会，向下延伸到村民小组，越来越成为党和政府联系人民群众的重要渠道和桥梁。各级党委政府通过各级调解组织对各类矛盾纠纷的综合调处，及时解决社会难点、热点问题，把党的各项方针政策落实到基层，落实到人民群众中去。从而缩短了党和政府与人民群众之间的距离，改善了干群关系，找到了一条适合新形势需要、正确处理人民内部矛盾的有效途径和方式，为全面建设小康社会创造了和谐稳定的社会环境。

（五）人民调解在“三大调解”中起到主导作用，为适应新形势的需要。近年来，我县建立了“四长”接访工作机制、组建了“下访连心”调解员队伍，排查和化解了大量的矛盾纠纷,有效维护了基层的社会稳定，人民调解在“三大调解”中起到主力军的作用。

正是因为人民调解具有其他纠纷解决方式不可替代的重要功能和优势，所以在当前社会矛盾纠纷的上升和凸显期，人民调解已经成为解决社会矛盾纠纷的“主力军”。因此，我们更应该充分发挥和利用好人民调解在化解矛盾纠纷中的主渠道作用。

三、当前加强人民调解工作，强化矛盾纠纷调处工作体系建设的主要对策

胡锦涛总书记在党的十七届三中全会指出：“促进社会和谐，必须抓住农村稳定这个大局，完善农村社会管理，促进公平正义，保证农民安居乐业，为实现国家长治久安打下坚实基础。”中国是农业大国，农村社会矛盾纠纷处理好了，社会稳定就有了根基。因此，加强人民调解和矛盾纠纷调处化解工作，大头在农村，在基层。

（一）提高认识，进一步加强新时期人民调解工作的组织领导和宏观指导。加强人民调解工作是构建社会主义和谐社会的客观要求，是预防和化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定的有效途径，人民调解工作新时期社会矛盾纠纷调解工作体系中具有基础性的作用。因此，应加强对基层党委、政府的理论引导，不断更新其治理理念，彻底改变重管理、轻服务，重处置、轻预防的倾向。各级党委政府要切实加强对人民调解工作的组织领导，将矛盾纠纷排查调处工作纳入党委、政府的重要议事日程，并及时为人民调解组织和机构解决阻碍他们发展的实际问题，彻底走出对人民调解工作“说起来重要，行动上看不到”的误区。要切实加强乡镇（街道）司法所和调解组织开展工作的作用；进一步巩固和发展对村（居）人民调解委员会，积极稳妥地发展区域性、行业性调解组织；建立健全领导责任追究机制和重大纠纷领导包案制，严格追究矛盾纠纷激化过错责任；赋予统一受理、先期处理矛盾纠纷的调解组织以分流指派权、调处调度权、督查督办权和社会治安综合治理“一票否决”建议权等等，确保各项工作开展到位。

（二）进一步健全人民调解组织网络体系，巩固、发展多种形式的人民调解组织。人民调解的组织建设是开展人民调解工作的基础，是规范化建设的核心。应本着科学、合理、管用的原则，按照“五有”、“四落实”、“六统一”的要求加强人民组织建设规范化建设，形成以乡镇人民调解委员会为主导，村（居）人民调解委员会为基础，企业、区域性、行业性人民调解委员会和纠纷信息员为触角的多层次、宽领域、规范化的新时期调解组织网络体系。积极健全和完善乡镇人民调解委员会，完善立法，明确其法律地位和职责范围，切实解决乡镇（街道）调委会职能虚化的问题；进一步巩固和发展村级人民调解委员会，积极稳妥地发展乡镇企业和非公有制企业、区域性、行业性人民调解委员会。同时，要在消费者协会、大型集贸市场等区域性、行业性单位建立人民调解委员会或联合调解委员会。

（三）进一步理顺管理体制，切实加强司法所为统领的基层调解组织和队伍建设。司法所是司法行政系统最基层的单位，是人民调解工作的主要组织者、推动者和实施者。法庭对人民调解工作负有指导的职责，要从工作上、业务上加强对乡、村人民调解员的工作指导，提高他们的法律素质和工作能力，确保人民调解工作能够真正成为维护社会稳定、止息纷争的社会稳定“第一道防线”。

（四）建立健全经费保障机制，解决人民调解工作经费短缺的后顾之忧。人民调解的纯公益属性决定必须树立政府“花钱买服务”的思想。要加大对人民调解工作的投入力度，切实将基层司法行政机关指导和管理人民调解工作经费、人民调解委员会补助经费和人民调解员补贴经费正式列入财政预算予以保障。同时，建立省、市、县三级人民调解基金，充分吸纳社会赞助资金，发挥社会资源的优势，为人民调解工作的正常开展提供可靠保障。